Salirse del Parlacen, ¿es posible?
Recientemente, el clamor popular por el retiro de la República de Panamá del Parlamento Centroamericano (Parlacen) ha vuelto a ganar notoriedad en la opinión pública nacional.
Con ello han surgido diversas opiniones, entre ellas, la del presidente de la República, que señalan que es prácticamente imposible salirse del Parlacen.
Estas aseveraciones se sustentan en que el tratado constitutivo del Parlacen no establece un mecanismo de salida, de retiro o de denuncia (este último siendo el término jurídico adecuado en materia de derecho internacional).
Lo anterior está muy lejos de la realidad jurídica que nos plantea el derecho internacional, realidad que en este artículo procederé a abordar. Cuando un tratado multilateral – la ley especial – no establece un mecanismo de salida dentro de sus propias disposiciones se hace necesario referirse a la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 – la ley general.
El artículo 54 de la Convención establece que sí es posible para un Estado retirarse de un tratado sin cláusula de denuncia, siempre y cuando cuente con el consentimiento de todas las partes, luego de realizar consultas con ellas.
Es decir que en el caso del Parlacen, Panamá tendría que negociar con El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana.
Además, el artículo 56 de la misma Convención dispone que se podrá denunciar un tratado sin cláusula de retiro, siempre y cuando conste que la intención de las partes fue admitir dicha posibilidad o que dicho derecho de denuncia pueda inferirse de la naturaleza misma del tratado.
Si se cumple con este requerimiento, la parte interesada deberá notificar con al menos doce meses de antelación sus intenciones. Este artículo ha sido reconocido tanto por la Corte Internacional de Justicia (ver Nicaragua contra Estados Unidos, fallo del 26 de noviembre de 1984, etapa jurisdiccional) como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (ver Ivcher-Bronstein contra Perú, fallo del 24 de septiembre de 1999, etapa de competencia).
Si bien existe una opinión consultiva de la Corte Centroamericana de Justicia del 21 de octubre de 2010 en la que se establece que, debido a su naturaleza comunitaria, no fue la intención de las partes del tratado constitutivo del Parlacen dejar abierta la posibilidad para que un Estado se retirase, Panamá no reconoce la jurisdicción de este tribunal.
Es más, la práctica en materia de derecho de tratados tiende a favorecer una eventual salida de Panamá basada en el artículo 56 de la Convención de Viena de 1969. Según los trabajos preparatorios de la convención y el sector más predominante de la doctrina, existe una presunción favorable a las denuncias cuando se tratan de tratados constitutivos de organismos internacionales, es decir el Parlacen.
Tal y como lo dijo Sir Humphrey Waldock, relator especial de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, los tratados constitutivos de organizaciones internacionales, por su naturaleza, están abiertos a denuncia.
También existe otro mecanismo que podría explorarse; el relativo al cambio fundamental de las circunstancias contenido en el artículo 62 de la Convención de 1969.
El mismo puede alegarse como motivo para retirarse de un tratado, si la existencia de esa “circunstancia” era la base esencial del consentimiento expresado por el Estado denunciante. En el caso de Panamá el cambio es evidente.
En 1994, cuando Panamá se incorpora al Parlacen se trataba de un organismo de naturaleza democrática. Hoy día, el Parlacen dista mucho de serlo con la presencia del régimen dictatorial de Daniel Ortega y el rol de observador que tienen las autocracias de Moscú y Pekín.
En ese sentido dado que Panamá se incorporó al Parlacen en el interés de preservar la democracia y la paz en la región que ayudó a forjar como parte del grupo de Contadora, bien podría alegarse que esos cambios concatenados, tal como dijo la Corte Internacional de Justicia, “han dado lugar a una transformación radical del alcance de las obligaciones que aún quedan por cumplir” (ver caso Reino Unido contra Islandia, fallo del 2 de febrero de 1973, etapa jurisdiccional).
El hecho de que, en 2009, el gobierno de turno cometiese el exabrupto de intentar retirar a Panamá del Parlacen mediante una ley de la República, no quita que en esta ocasión la denuncia del tratado constitutivo del Parlacen pueda hacerse bien. Para una acción como esta se necesita voluntad política – del gobierno de turno – que bien podría estar reforzada por una expresión de la voluntad popular mediante un plebiscito.
Lo anterior daría una mandato amplio y suficiente para ejecutar lo dispuesto en el artículo 54 o el 56 de la Convención de Viena. También permitiría a las autoridades electorales realizar los preparativos necesarios para que en 2029 no fuesen electos por Panamá ningún diputado al Parlacen, eso sí, respetando los períodos de los actuales diputados (2024-2029).
En resumen, el derecho internacional le otorga a Panamá todas las herramientas para salirse del Parlacen, lo que hace falta es voluntad política.
*El autor es abogado y profesor de derecho internacional
